La sociedad civil frente a la Conferencia Especial de Seguridad en las Américas
por David Álvarez Veloso | 18 de agosto de 2003
El cambio del sistema internacional, a partir de la caída del bloque soviético y del fin del esquema bipolar, es un tema de larga reflexión, sobre cuyas características existe cierto consenso. La globalización ha traído consigo una serie de desafíos que afectan múltiples dimensiones, en distinto grado, a todos nuestros países. En el plano de la seguridad, estos cambios no han sido menores.
Los conflictos fronterizos se han reducido de manera drástica, dando paso a un proceso de construcción de confianzas que ha aminorado la incidencia de este tipo de disputas. Al mismo tiempo, nuevas amenazas, esta vez al interior de los estados, adoptan una mayor gravitación y hacen necesario repensar los mecanismos de respuesta que datan desde hace más de medio siglo.
La seguridad, hoy día, está fuertemente vinculada a una situación intraestatal. Los temas que se vinculan al desarrollo y la pobreza son problemas estructurales en toda la región, que crean situaciones de extrema vulnerabilidad. El aumento del consumo y tráfico de drogas, el incremento de enfermedades como el SIDA o la lucha por las reivindicaciones sociales y políticas son sólo algunas de las nuevas situaciones frente a las cuales las instituciones hemisféricas con las que contamos demuestran una creciente incapacidad de prevenir y anticiparse.
El sistema de seguridad internacional de las Américas debe responder a nuevos principios. El consenso democrático está constituyéndose como el eje fundamental en torno al cual se organizan, estructuran y proyectan las actividades de prevención, protección, disuasión y cooperación. Por lo tanto, el fortalecimiento de la democracia y el proceso de integración hemisférica deberán definir los parámetros sustantivos del nuevo sistema internacional de seguridad.
En este contexto, es necesario impulsar un enfoque integrador, que no sólo identifique las amenazas tradicionales sino que sea capaz de incorporar las nuevas, transformándose en un concepto multidimensional, que establezca vínculos entre actores estatales y no gubernamentales para enfrentarlas de manera efectiva.
La Conferencia Especial de Seguridad de la OAS
Fue en este marco en el que se constituyó la Conferencia Especial de Seguridad en las Américas, cuyo origen fue la recomendación de los jefes de Estados participantes en la Segunda y Tercera Cumbres de las Américas. Los preparativos estuvieron a cargo de la Comisión de Seguridad Hemisférica, organismo permanente de la OEA que tiene por misión estudiar y formular recomendaciones al Consejo permanente sobre los temas de seguridad hemisférica y en particular promover la cooperación en este campo.
La Conferencia nació por la necesidad de contar con un espacio adecuado de coordinación, al interior de la OEA, de los distintos países en materias de defensa. Su objetivo es actualizar la visión sobre seguridad en el Continente, basado en un proceso en donde cada país expresa de manera abierta cuales son sus prioridades y en el que a partir de éstas se desarrolla un enfoque común para enfrentar las nuevas amenazas.
Tras los atentados en contra de Estados Unidos del 11 de Septiembre del 2001, la falta de mecanismos de respuesta concretos y eficientes pareció aún más evidente. La próxima Conferencia se configuró entonces como el momento adecuado para replantear los órganos comunes destinados a la seguridad y para articular en una sola instancia los distintos esfuerzos que se realizan al interior de la Organización de Estados Americanos.
En la creación de una nueva arquitectura de seguridad hemisférica, en su implementación y su posterior evaluación, la Conferencia Especial de Seguridad debe garantizar la participación de distintos organismos de manera que se incorporen las inquietudes de todos los sectores de la sociedad en la reflexión sobre la defensa. Con este objetivo, el día 17 de marzo 2003 se realizó en FLACSO-Chile un taller de consulta con diversas organizaciones de la sociedad civil, cuyos resultados se presentaron a la Comisión de Seguridad de la OEA el día 25 del mismo mes.
La nueva agenda
Los participantes debatieron en torno a cuatro objetivos generales: avanzar en la conceptualización compartida de seguridad; evaluar la nueva arquitectura internacional de seguridad y a los actores e instituciones que se insertan en ella; analizar el rol de la sociedad civil en el debate sobre la seguridad en el Hemisferio, y contribuir con propuestas en el debate de la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA en relación a la próxima Conferencia Especial de Seguridad.
Entre los temas que deberían ser incorporados en la agenda de la próxima Conferencia Especial de Seguridad, se apuntaron la conceptualización de la seguridad en el hemisferio desde una perspectiva integral, que va más allá de una visión convencional, incluyendo la cooperación y coordinación entre Estados e instituciones del sistema interamericano, que les permita enfrentar las nuevas amenazas, a la vez de fortalecer a las instituciones encargadas de la seguridad al interior de los países.
En general, los participantes destacaron la necesidad de incluir en la agenda el tema de la sociedad civil y su aportación fundamental en la discusión sobre la seguridad hemisférica, regional y nacional.
La situación de Colombia, tomada como caso de estudio, adquirió gran importancia en la reunión, no sólo por las características del conflicto, sino porque es visto como una seria amenaza y como un factor desestabilizador regional. Esta visión responde al impacto y a los posibles efectos colaterales que puede tener el conflicto armado más allá de las fronteras y a la incidencia del país andino, como productor y comercializador de drogas ilícitas, en la cadena internacional de narcotráfico y sus delitos conexos.
Por un lado, el conflicto armado en Colombia impone la tarea de la reconstrucción nacional, que implica el fortalecimiento del Estado y de sus instituciones, principalmente de aquellas destinadas a la defensa y seguridad ciudadana, así como reformas judiciales. Por otro, el conflicto muestra la necesidad de contar con mecanismos de respuesta y seguridad regional. La expansión de las consecuencias de la guerra interna hacia otros países de la región, particularmente hacia aquellos con los que Colombia tiene una frontera común, hace necesaria la acción concertada que puede dar origen a iniciativas similares a la que dio lugar a la formación del grupo Contadora que trabajó en la pacificación de Centro América. En este sentido, la tarea de la región o de los mecanismos de defensa es la de ser garantes de un proceso transparente y beneficioso para las partes y la de asentar políticas permanentes que aseguren la estabilidad de Colombia.
El nuevo contexto mundial, regional y subregional.
La emergencia de nuevas amenazas globales constituye una preocupación a lo largo de todo el hemisferio. Las instituciones creadas a nivel multilateral para hacer frente a posibles conflictos datan de hace más de cincuenta años (TIAR) y su incapacidad de respuesta, demostrada en el transcurso de la segunda mitad del siglo XX, se hizo aún más evidente tras los atentados a Estados Unidos, cuando los países de la región expresaron su solidaridad con la potencia pero no contaban con mecanismos efectivos de concertación. A partir de esto queda claro que el actual sistema interamericano de seguridad otorga una respuesta mínima o parcial, sin dar cuenta de la multidimensionalidad de los problemas que aquejan hoy en día a todos los países de la región.
El narcotráfico, las migraciones, el crimen organizado, la pobreza y el terrorismo son desafíos urgentes, y las instituciones no se han adaptado lo suficiente como para responder con claridad. Equilibrar la necesidad de avanzar en respuestas a estas amenazas, sin considerar que cada una de ellas merece una respuesta militar (securitizacion) y, más bien, asumiendo que corresponden a la agenda de desarrollo, es un desafío enorme. Para ello, también es necesario dar cuenta de las particularidades de los subsistemas que sin duda alguna, enfrentan problemas de distinta naturaleza.
El concepto de seguridad y los desafíos institucionales
El concepto de seguridad ha sufrido cambios importantes a partir de la globalización y transnacionalización de los efectos delictivos, razón por la que los estados han debido replantear el término. Mientras una visión convencional consideraba como amenazas sólo aquellas acciones que afectaban la continuidad territorial de un Estado o la estabilidad en términos de la doctrina de seguridad nacional, una nueva corriente considera una serie de nuevas amenazas, como riesgos medioambientales, trafico de armas, lavado de dinero, inestabilidad política, narcoterrorismo, violaciones a los derechos humanos, entre otros .
En este proceso de actualización, los gobiernos deben separar seguridad pública de seguridad nacional, ya que no sólo requieren de políticas distintas sino que cuentan con instrumentos diferentes para enfrentar las amenazas de cada dimensión.
En la actualidad, garantizar la seguridad cooperativa es tanto o más importante que las agendas unilaterales, considerando la expansión de las amenazas más allá de las fronteras nacionales. Con el nuevo enfoque de seguridad, los países no sólo avalúan como tales, aquellas que afectan su situación interna, de ahí que establecer mecanismos de colaboración y cooperación en temas de inteligencia, por ejemplo, puede ser de gran relevancia para enfrentar la transnacionalización de los delitos. El desafío de la coordinación es garantizar la independencia de países que, de no trabajar juntos, pueden enfrentar peligrosas consecuencias en el futuro.
La Organización de Estados Americanos ha creado diversos organismos enfocados a la seguridad que hoy navegan por una gran indefinición. Para avanzar en la materia se requiere buscar fórmulas multilaterales con respeto a las realidades particulares. La inclusión de todas las preocupaciones evitaría que los gobiernos, con sus propios intereses, se sientan marginados del proceso de búsqueda de consenso.
La arquitectura internacional que hoy conocemos respondía a la realidad post 1945 en el contexto de la guerra fría. El esfuerzo actual debe encaminarse a pensar en un nuevo sistema hemisférico democrático, creando mecanismos de participación y colaboración mucho más efectivos entre los estados y la sociedad civil.
Las dificultades para alcanzar un consenso hemisférico
Las dificultades para alcanzar un consenso hemisférico en materia de seguridad y defensa se pueden sintetizar en dos aspectos fundamentales: a) la importancia que los distintos países otorgan a la seguridad nacional como elemento prioritario, y b) la preeminencia de diseños de seguridad global que trascienden y buscan determinar las políticas y compromisos a nivel continental.
En este contexto, la agenda hemisférica no debe ser impuesta por ninguna nación y todos los países deben asumirla como propia, de lo contrario sería muy difícil hablar de un sistema con responsabilidades y grados de compromiso simétricos para hacer frente a las necesidades nuevas. Uno de los aspectos esenciales en este proceso es el fortalecimiento de las instituciones interamericanas, lo que pasa por revisar los mecanismos de funcionamiento de la antigua institucionalidad y ampliar la coordinación entre las diferentes instancias involucradas en el tema. La obsolescencia de mecanismos como el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca se ha evidenciado no sólo en la práctica, sino en la denuncia de algunos países como México de su mal funcionamiento. Replantear los mecanismos interhemisféricos de seguridad no sólo permitirá afrontar mejor las amenazas, sino que también servirá para discutir la forma entre los propios países de la región, haciendo suya una nueva agenda de seguridad.
Rol de la sociedad civil en el debate sobre seguridad en el hemisferio
La participación de la sociedad civil en la configuración de la agenda de seguridad es baja o muy marginal respecto a la que se da en otros aspectos de la vida ciudadana. Al contrario de lo sucedido en ámbitos como los derechos humanos o control de las fuerzas armadas, en general, la temática de la seguridad no ha sido importante para los representantes de la sociedad civil.
Los pocos planteamientos al respecto vienen cargados de una visión altamente normativa y muy poco propositiva. A partir del 11 de septiembre de 2001 se ha podido advertir un cierto cambio, ya que muchas de las políticas anti-terroristas que se han propuesto pueden afectar los derechos de la sociedad civil. La imposibilidad de generar una agenda bien estructurada en temas poco conocidos entre la población o temas que se conceptualicen desde una visión muy distinta a la que poseen los gobernantes es una de las mayores dificultades para su inclusión.
Del mismo modo, la representatividad de los distintos entes de la sociedad civil está dada por valores comunes o de tipo moral, sin embargo los gobiernos democráticamente electos cuentan por su mandato con el apoyo electoral, hecho que merma el poder de acción de las ONG frente a los policy makers quienes finalmente adoptan las decisiones. La implementación de mecanismos permanentes e institucionalizados de consulta entre los gobiernos y representantes de la sociedad civil constituye una de los instrumentos para salvar este problema.
El aporte que puede hacer la sociedad civil en la agenda de seguridad es contribuir con una mirada más amplia y una visión de largo plazo. Al mismo tiempo, su inclusión ayuda a democratizar la agenda -ya que se trata de un asunto que afecta a toda la población y no sólo las cúpulas gubernamentales- lo que implica un avance sustantivo en la materia.
Hoy en día, se vislumbran en la región dos factores que tienden a erosionar procesos democráticos sobre todo en temas de seguridad: un deterioro de la textura y legitimidad democrática en algunos países de la región, y una nueva visión de Estados Unidos frente a las amenazas -en especial en torno al tema del terrorismo. Ambos limitan la agenda, situación que puede mejorar con la mayor participación de los organismos de la sociedad civil.
Para lograr mayor participación de la sociedad civil es fundamental aterrizar la discusión de la seguridad a la experiencia de los pueblos y particularidades locales. La expansión del tráfico de drogas y los secuestros comprometen con cada vez mayor fuerza a ciudadanos de muchas comunidades. Si bien es válido e importante que desde las instituciones internacionales, los gobiernos y la academia, se piense y conceptualice el problema de la seguridad, es primordial que el enfoque sea en las repercusiones locales. Es preciso descubrir y analizar las particularidades de cada región, desde sus manifestaciones locales, hasta sus vínculos con el crimen organizado y los conflictos regionales y mundiales.
La sociedad civil también puede jugar un papel relevante en la implantación de nuevos estándares de transparencia y rendición de cuentas (accountability). La ampliación de las agendas para incluir asuntos intraestatales y no convencionales de seguridad requiere de una mayor participación de distintos entes de la sociedad civil que pueden ser fundamentales en el proceso de incorporación de las realidades particulares de cada país y sub-región. También en temáticas como las del gasto militar y del control civil de la seguridad, la sociedad civil puede y debe tener mayor injerencia.
Recomendaciones
La reunión con los miembros de la sociedad civil generó un largo listado de recomendaciones; destacamos las que se centran en el ámbito de competencia de la sociedad civil.
- Fortalecimiento permanente de los principios de la paz. Entre ellos, resolución pacífica de controversias, no intervención, abstención de la amenaza o uso de fuerza, respeto al derecho internacional, buena fe en el cumplimiento de las obligaciones internacionales, cooperación para el desarrollo, y justicia y seguridad sociales como base de una paz duradera. El continente americano concibe la democracia y sus instituciones como cimientos de la seguridad hemisférica. Defender la democracia y fortalecer los mecanismos para enfrentar crisis de gobernabilidad es esencial en el actual contexto regional. La educación popular por la paz y la presión ciudadana en torno a los principios básicos son tareas indispensables que se llevan a cabo desde la sociedad civil.
- Impulsar un enfoque de seguridad integrador y multidimensional. Es decir, un enfoque que identifique de manera efectiva las amenazas, convencionales y no convencionales, y que establezca mecanismos de cooperación entre actores estatales y no estatales para enfrentarlas.
- Articular de manera efectiva los conceptos de seguridad humana, seguridad nacional y seguridad internacional. Esto permitirá definir y aplicar estos conceptos con el objetivo de satisfacer de manera simultánea las necesidades globales, de los Estados y de las personas y las comunidades.
Aún cuando los problemas vinculados al desarrollo y la seguridad están íntimamente relacionados, se debe prevenir una "securitización" de la agenda de desarrollo. Esto último se logrará a través de:
- Focalización de las funciones de los organismos multilaterales y nacionales que enfrentan las nuevas amenazas a la seguridad sin involucrarse en temas que se relacionan con la agenda de desarrollo. Una mayor coordinación de las agencias civiles y militares, con énfasis en los asuntos referidos al uso de la fuerza, puede prevenir el abuso de las prerrogativas en contra de la sociedad civil.
- Delimitación de los marcos legales con el objetivo de evitar una militarización de las policías o una policialización de las Fuerzas Armadas.
- Generación de mecanismos para que la sociedad civil pueda participar y ser consultada sobre temas de seguridad hemisférica. Lo anterior se podrá implementar a través de iniciativas tales como: el establecimiento de un mecanismo de consulta permanente de la Sociedad Civil en el marco de la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA. Esto permite incorporar preocupaciones desde la sociedad civil. Si como resultado de la Conferencia Especial de Seguridad se crea un grupo de trabajo para la elaboración de una Carta de Seguridad Hemisférica, éste debería establecer un mecanismo para que la sociedad civil pueda expresar sus opiniones frente a este tema.
- Impulso a la incorporación de la sociedad civil en las tareas de evaluación de la implementación de la agenda de seguridad hemisférica, regional y nacional.
- Promoción del rol de la sociedad civil y particularmente de la academia en términos de desarrollar estudios y evaluaciones que describan y analicen las características del nuevo sistema internacional, el peso de los actores tradicionales y emergentes. La academia cumple un rol fundamental en términos de la prevención de los conflictos.
- Promoción de la creación de mecanismos que fomenten la transparencia y la rendición de cuentas de las instituciones nacionales, regionales y hemisféricas dedicadas a temas de seguridad y defensa. Esto ayudará a evaluar el impacto de las políticas implementadas por las diferentes instituciones.
El aporte que puede hacer la sociedad civil en la agenda de seguridad, es el de dar una mirada más amplia y visión de largo plazo, al mismo tiempo que su inclusión ayuda a democratizar la agenda.
David Álvarez Veloso, <dalvarez@flacso.cl> Cientista Político. Investigador en FLACSO-Chile y analista para el IRC Programa de las Américas.
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Publicado por el Programa de las Américas del Interhemispheric Resource Center (IRC). Todos los derechos reservados.
Cita recomendada:
David Álvarez Veloso, "La sociedad civil frente a la Conferencia
Especial de Seguridad en las Américas" Programa de las Américas
(Silver City, NM: Interhemispheric Resource Center, 18 de agosto de 2003).
Ubicación
en Internet:
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