El Proyecto Mexicano
El preludio del desastre: José López Portillo y el colapso económico de 1976.

Kate Doyle | 14 de mayo de 2004

En Guatemala --país donde se registró una sangrienta guerra civil que duró más de tres décadas, la cual provocó la muerte o desaparición de alrededor de 200 mil civiles a manos de las fuerzas de seguridad del gobierno-un alto oficial militar fue juzgado y condenado por asesinato en una corte civil. En otras naciones, como Argentina, Chile, Perú y Colombia, las leyes han sido modificadas con el mismo fin: juzgar a los militares en cortes civiles. En México, a pesar de las reiteradas declaraciones del presidente Vicente Fox en el sentido de que se acabó la impunidad por los crímenes cometidos en el pasado, el ejército mantiene su fuero y sus miembros son juzgados en cortes militares.

Con este ensayo, el IRC Programa de Las Américas presenta una nueva serie mensual, en colaboración con el National Security Archive (NSA) en Washington, DC. Según Kate Doyle, la Directora del Proyecto México del NSA, "El objetivo principal del proyecto es cuestionar los mitos de la política exterior, en ambos lados de la frontera." Doyle analiza los archivos recién abiertos en EE.UU y México de casi cuatro décadas, para descubrir nuevas evidencias y llevar a la luz pública las historias ocultas de la relación bilateral. Los resultados nos permite separar el discurso formal de los motivos reales, y proporcionan elementos para reconsruir la diplomacia binacional a base de los intereses compsrtidos, la transparencia y la participación ciudadana. Los documentos originales y los ensayos previos se encuentran en: www.nsarchive.org/mexico. Esperamos sus comentarios en: <americas@irc-online.org>

La muerte del ex presidente José López Portillo el 17 de febrero desató un torrente de rabia pública y de obituarios amargos en la prensa mexicana. Los analistas más prominentes dijeron de él que era un Maquiavelo, un megalómano, un timador, un desastre; a pocas horas de su fallecimiento los políticos desfilaron frente a las cámaras de la televisión para hacer mordaces críticas a su gobierno y su personalidad. No recibió un funeral de Estado.

La rabia no era sólo el resultado de lo que hizo -o no- López Portillo durante su sexenio. Sí, es cierto que él despilfarró la riqueza económica del país proveniente de las recién descubiertas reservas petroleras, como consecuencia de la mala administración y la corrupción. Sí, es cierto también que fue él quien ideó la perpetuación de la "dictadura perfecta" del PRI, escondido tras la máscara de un político reformista. Y sí, es cierto que su liderazgo llevó a México al desastre económico más espectacular del hemisferio occidental en aquel momento, con políticas fiscales que culminaron en la humillante bancarrota del país y provocaron en 1982 una crisis por el enorme endeudamiento.

Pero López Portillo también tuvo la particular mala suerte de colgarse el fajín presidencial de una nación ya al borde de la crisis económica y política. Y sus propios defectos lo llevaron a ser visto como la personificación de problemas mucho más profundas que comenzaban a salir y que estaban ya en las entrañas del sistema. Por eso, más que el representante de la mala administración de su régimen y de decisiones estúpidas -José López Portillo es el símbolo del fin de la prosperidad que una vez conocieron los mexicanos, y el comienzo de un desastre prolongado que todavía hoy continúa resonando en México.

La crisis política ocurrida en la era de José López Portillo tiene sus raíces en las políticas de represión promovidas por Díaz Ordaz y Luis Echeverría; pero no fue sino hasta 1976 que aparecieron los primeros señales de problemas económicos reales, cuando la fragilidad del sistema financiero de México quedó expuesta por la devaluación del peso y la crisis por el endeudamiento al que se llegó posteriormente. Hoy sabemos que 1976 sólo fue el preludio de la crisis real, una advertencia siniestra de lo que vendría después. Este año marcó el fin del "milagro económico" de México -la decadencia de las plantas industriales del país, el fracaso en el intento de sustituir las importaciones para estimular la producción doméstica, la continua renuencia política de llevar a cabo la reforma hacendaria, y el incremento de la deuda por parte del régimen como forma de promover el crecimiento.

Para realizar el artículo de este mes, en el cual analizaremos el colapso económico de 1976, Archivos Abiertos se aprovechó de una serie de documentos extraordinarios -la mayoría de ellos guardados en la biblioteca presidencial de Gerald R. Ford, en Ann Arbor, Michigan, y otros obtenidos por peticiones que desde el Archivo de Seguridad Nacional hicimos, con base en la Ley de Libertad de Información. Los documentos permiten echar un vistazo tras las puertas cerradas de la política económica de la clase dirigente de Washington, en el momento en que ésta luchaba por ponerse de acuerdo respecto a cómo reaccionar ante la desintegración del "milagro mexicano". Los documentos también ayudan a explicar el asombro y la rabia que todavía hoy sienten los mexicanos cuando recuerdan el sexenio de un hombre que presidió al país en el momento en que éste cayó en la ruina económica.

La evaporación del milagro económico de México dejó estupefactos no sólo al público mexicano, sino también a los analistas más experimentados de la economía mexicana. A pesar de que la sobrevaluación del peso ya se había hecho obvia durante el último año de mandato de Echeverría, muchos observadores dieron por sentado que el régimen seguiría endeudándose en el exterior con la esperanza de que los ingresos provenientes del petróleo corrigieran eventualmente el desequilibrio de la balanza comercial y estabilizaran la economía.

El despilfarrador programa de gastos domésticos del gobierno de Echeverría, del cual fue cómplice su Ministro de Finanzas, José López Portillo, hizo subir la inflación vertiginosamente, la cual duplicó sus dígitos, provocando una ola sin precedentes de fuga de capital cuando el sector privado trató de proteger sus ganancias. Cuando finalmente se permitió que el peso "flotara", a fines de Agosto de 1976, este se vino abajo en caída libre.

La opinión de Estados Unidos sobre el hombre que sucedería a Echeverría, en aquel momento, era muy optimista, a pesar de que sólo tenían un conocimiento impreciso de su estilo y de sus ideas políticas. Poco después de que ocupara la oficina, el Buró de Inteligencia e Investigación del Departamento de Estado escribió un informe secreto sobre el nuevo Presidente que enfatizaba lo positivo: "López Portillo cuenta con una variada experiencia y habilidad para hacer el trabajo. Ex profesor y Secretario de Finanzas, es un intelectual, un pragmático y un administrador capaz cuyo estilo personal pone más énfasis en las razones y el compromiso que en la retórica y la ideología."

En respuesta al caos económico creado por las devaluaciones, el gobierno estadounidense reunió un fondo de rescate del Departamento del Tesoro y del Banco de la Reserva Federal y apoyó, además del programa diseñado por el Fondo Monetario Internacional para lograr la estabilización que consistía en préstamo de 1200 millones de dólares para México, el primero que recibía el país en casi dos décadas.

La fuga de capitales comenzó a acelerarse cuando la administración de Echeverría entró en sus últimos meses y creció la ansiedad en los mercados por la alta tasa de inflación del país. A principios de abril de 1976, Miguel Mancera Aguayo, entonces diputado del Banco de México, contactó a la Reserva Federal para solicitar un retiro por el total de 360 millones de dólares disponibles bajo el arreglo de intercambio que tenía con la FED. La decisión se tomó para contrarrestar la rápida desaparición de las reservas extranjeras de México, cuando los cuenta habientes luchaban por sacar millones de dólares diariamente del país, una fuga de capital que estuvo impulsada por el miedo y las insostenibles políticas del gobierno.

La Reserva Federal consideró la petición brevemente y acordó el intercambio al día siguiente. Además de las repetidas garantías que recibieron por parte de los más importantes funcionarios a cargo de la economía, quienes aseguraban que el gobierno tenía la intención de desacelerar la fuga de capitales aumentando la confianza en el mercado, los miembros de la Reserva también tenían esperanzas de que la administración entrante de López Portillo adoptara las fuertes medidas que se requerían para mejorar la economía.

"A largo plazo", escribió el experto en México Yves Maroni, de la División de Finanzas Internacionales de la Reserva Federal en un estudio sobre el situación económica en México, fechado el 14 de abril, "Hasta cierto punto, hay razones para sentirnos optimistas. En diciembre una nueva administración ocupará la oficina, después que se elija, en la esperada elección de julio, al ex ministro de finanzas José López Portillo como presidente. El cambio de administración puede ser el momento propicio para que se adopten medidas anti-inflacionarias más fuertes, dado el caso de que, tal como parece, la experiencia como ministro de finanzas del nuevo presidente hará que éste le dé más importancia que su predecesor a las consecuencias financieras que tienen sus decisiones políticas."

No sólo la Fed se mostraba optimista. El Departamento del Tesoro también consideró que México, en general, era un país bastante seguro. Este desconocimiento era producto, en parte, de su ignorancia sobre cómo la administración de Echeverría estaba manejando la economía. También fue producto de la mala lectura que hicieron los funcionarios estadounidenses de los rostros felices que ponían los funcionarios mexicanos en las conversaciones que sostuvieron sobre el aumento de la crisis. Estados Unidos también se mostró propenso a creerse lo que quería creerse -que todo estaba bien.

Cuando el Secretario del Tesoro, William Simon viajó a América Latina en mayo de 1976 para hablar sobre los lazos económicos con Chile, Brasil y México, el Ministro de Finanzas Mario Beteta y otros funcionarios mexicanos no tuvieron ninguna dificultad en convencer a Simon de su prudencia fiscal. Simon describió sus charlas en un memorando dirigido al Presidente Ford:

Los funcionarios mexicanos me explicaron las medidas que están tomando para controlar el gasto en el sector público. Esto, junto con un límite al incremento de los salarios, es el punto clave del programa económico actual de México. Ellos indicaron que los gastos del sector público van disminuyendo, que los ingresos han aumentado y que el déficit presupuestal se redujo en los primeros cuatro meses de 1976 (.) Yo creo que el gobierno mexicano sabe lo que necesita hacer desde el punto de vista económico, y creo que hay buenas perspectivas para que se reduzca el nivel de inflación y el actual déficit presupuestario.

La burbuja explotó el 31 de agosto, cuando el gobierno -tambaleante ante una fuga de capital sin precedentes, la cual había sido incapaz de detener- permitió que el peso "flotara" frente al dólar. Echeverría se vio forzado a repetir la flotación dos meses después, y el peso se devaluó la mitad de su valor original, causando estragos en el sector privado de México. El leve optimismo que existía entre los círculos estadounidenses después del primer flotamiento se convirtió en pesimismo cuando se constató la dura realidad que el país debía enfrentar: severas medidas de austeridad, reducción drástica del gasto público, congelamiento al incremento salarial. La CIA hizo un análisis siniestro de la situación en México, en un documento clasificado como secreto ("Destruir dentro de 90 días") y fechado el 30 de octubre:

El Presidente Echeverría ha perdido la confianza no sólo del sector privado como tal, sino virtualmente de todo aquel que tiene una cuenta de ahorro en México. Nadie cree que Echeverría pueda restaurar el grado de confianza y, por consiguiente, la estabilización no puede ser efectiva mientras que él permanezca en la oficina. (.) Como análisis final, para alcanzar cierta estabilidad, la única alternativa sería una dictadura rígida que imponga sus políticas por la fuerza, a la manera Soviética. No creemos que esto sea posible en México, por lo menos en los próximos años, pero sí esperamos más deterioro y una inflación más alta (.)

A pesar de que López Portillo estaba en planes de campaña y guardó silencio absoluto sobre la devaluación, la agencia señaló que él estaba hablando con el Presidente:

La secretaria privada de López Portillo insiste en que su jefe no está ejerciendo ninguna influencia en estos momentos. Se ha citado que López Portillo ha dicho que la autoridad de Echeverría no debe diluirse y que él, López Portillo, no quiere ni una pizca de acción que no pueda controlar. Por otra parte, Echeverría y López Portillo cada semana se reúnen en privado, y es difícil imaginar que no estén hablando sobre el asunto durante estos encuentros.

El 16 de noviembre, miembros de la Reserva Federal se reunieron en secreto para discutir lo que llamaron "la situación mexicana". El Presidente de la Junta de la Reserva Federal, Arthur Burns, abrió la sesión con una lamentable explicación del por qué la Reserva había acordado intercambiar los 360 millones de dólares en abril, sin predecir la devaluación que se aproximaba.

"El préstamo original a México de 360 millones de dólares no lo hicimos con la debida deliberación, con el debido cuidado. Actuamos, creo, un poco mecánicamente," comentó Burns. "La cuestión es que estábamos muy pobremente informados sobre la condición financiera de México, y no me siento orgulloso de la forma en que nos comportamos."

Las repercusiones de no ayudar a México eran, sin embargo, peligrosas, dijo Burns. No sólo eran los bancos privados estadounidenses altamente vulnerables por los préstamos que le habían hecho a México (los cuales, para noviembre, se estimaba que eran de alrededor de 12 a 15 mil millones de dólares), sino también por que si México se veía forzado a dejar de pagar, una decisión le daría la vuelta al globo y hubiera terminado dañando la economía mundial.

Burns: Hasta el momento no he podido encontrar a nadie que hubiera anticipado que el peso mexicano se devaluaría en un 50 por ciento o más. Las políticas financieras llevadas a cabo por ese país han sido escandalosas; nosotros no fuimos adecuadamente informados (.) En resumidas cuentas, México pudiera estar muy cerca de la bancarrota. Con esto me refiero a que México ha contraído una enorme deuda externa -no está muy claro si México será capaz de pagar esa deuda y si será necesario declarar una moratoria. (.) En estos momentos eso tendría una consecuencia muy desafortunada, ya que nuestros bancos están muy involucrados con préstamos a México. Y por supuesto, también podría declararse en moratoria en otras partes alrededor del mundo.

Siguiendo el consejo de un subcomité interno de miembros designados para negociar los detalles del paquete de préstamos de Estados Unidos a México, la FED acordó proveer hasta 150 millones de dólares, con otros 150 millones que ofreció el Tesoro.

Burns: Ahora se pueden ustedes preguntar por qué teníamos que hacer un préstamo a un país cuyas perspectivas eran tan oscuras (.) El factor que me llevó a concluir que era algo conveniente -fue que si México se declara en moratoria en un futuro próximo, y no recibe ayuda de su banco central, entonces, sería inevitable que se nos responsabilizara por el colapso y por las dificultades que podría causarle esto a nuestros bancos comerciales (.) Pero fíjese -un nuevo gobierno llegará al poder y esto, por supuesto, influenció hasta cierto punto nuestra manera de pensar y si hay un reflujo de capital, México podría resolver sus asuntos; si no hay reflujo, entonces me temo que México se irá directo al abismo.

A pesar de que se sabía poco sobre el Presidente entrante, la FED esperaba ansiosamente que comenzara a gobernar, esperando que éste constituyera un alivio frente a la poca voluntad de Echeverría de adoptar las medidas austeras que se necesitaban para revertir los acontecimientos. Henry C. Wallich, miembro de la Junta de Gobernadores y negociador en el subcomité de la FED de México, describió esa esperanza, citando perversamente la experiencia de López Portillo como Ministro de Finanzas como una razón para ser optimistas.

Wallich: Ahora, en cuanto al futuro, el Presidente (de la FED) dijo que un nuevo gobierno está por llegar al poder y el Presidente López Portillo fue Ministro de Finanzas. Se espera que él inspire confianza. Sus ideas no son 100 por ciento conocidas y hay cierta aprensión (que) respecto a que él puede inclinarse hacia la reforma en la agricultura y otras cosas que podría, ciertamente, no dar confianza. (Pero) el Fondo (Monetario Internacional) cree que la situación es manejable si ellos deciden hacer las cosas correctas, esto es, recortar los gastos del gobierno e impedir que los salarios suban irracionalmente.

Los miembros de la FED siguieron preocupados por la exposición del sector bancario privado estadounidense en México, y por la posible interpretación positiva que estos harían de la intervención de la Junta en la crisis. Philip E. Coldwell del Banco de la Reserva Federal de Dallas, tocó el asunto con Arthur Burns:

Coldwell: ¿Se consideró que nuestra participación como organismo oficial podría alentar a que otras personas hicieran préstamos?

Burns: No, no, oh, no, pero -bueno, pensamos mucho acerca de eso y lo último que hubiéramos querido hacer o que hicimos fue darle a México un préstamo que luego México podría utilizar como justificación para seguir pidiendo prestado a los bancos comerciales y por consiguiente, quedar nosotros como los responsables indirectos de que los bancos comerciales estuvieran involucrados.

Nosotros no caímos en esa trampa (.) Pudimos advertirle a los bancos para que -y le hubiéramos hecho una fuerte advertencia-recortaran sus préstamos externos. Si hacíamos eso, corríamos el riesgo de (provocar) la misma crisis en las finanzas internacionales que estamos tratando de prevenir. No estoy hablando de México; estoy hablando de todo el mundo, porque nuestros bancos han sido, según mi punto de vista, bastante imprudentes una vez más al otorgar préstamos en el exterior (.) En algunos encuentros con banqueros privados yo traté de manejar la cuestión claramente e indiqué que este es un área que los banqueros debían considerar cuidadosamente (.) Nunca le he dicho a nadie - para responder específicamente a tu pregunta- que los bancos no deberían prestarle a México. Yo no señalé directamente a México.

A Paul Volcker, presidente del banco Federal de la Reserva de Nueva York, quien pronto se convertiría en Presidente de la FED -la cual presidiría hasta la crisis de 1982- fue al último a quien se le concedió la palabra durante la reunión. Él explicó que la crisis mexicana se produjo dentro del contexto de tendencias financieras más grandes ocurridas en el mundo entero, en un momento en que Estados Unidos y las demás naciones luchaban contra la recesión global.

Volcker: Creo que lo que estamos viendo es un síntoma de tendencias generales y tensiones alrededor del mundo que van a ser difíciles de manejar. Serán difíciles en este caso, puede que sean difíciles en otros, y siento profundamente que no podemos hacer nada para escapar y que seremos convocados con frecuencia por situaciones difíciles como esta -la de México, en este caso- quizás no haya otras, pero sospecho que podría haberlas. Me parece que de nuestra parte es un esfuerzo demasiado modesto (.)

Burns: Secundo ese comentario -esta es una situación de la que no podemos escapar.

La decisión de devaluar la moneda afectó fatalmente la credibilidad de la administración de Echeverría, la cual había asegurado en repetidas ocasiones que no habría devaluación. Después que la moneda comenzó a flotar, quedó claro que Echeverría no tenía tampoco la voluntad de implementar las políticas de austeridad requeridas para estabilizar la situación fiscal del país. Como señaló Robert Hormats, economista y analista del equipo del Consejo de Seguridad Nacional del Presidente Gerald Ford, dos semanas después de la devaluación, "la medidas sólo pueden mejorar la posición económica internacional de México si después de implementadas estas se corrigen apropiadamente las políticas domésticas. Pero tales políticas al parecer no se han concebido todavía. La responsabilidad caerá sobre el Presidente López Portillo".

Fue una responsabilidad que López Portillo no pudo soportar. Él demostró ser incapaz de mostrar el coraje político y económico requerido para estabilizar al país. Cuando dejó la oficina, seis años después, la opinión de Washington sobre el "capaz administrador" había ido en picada, del espanto al desprecio. Analizando su fracaso más espectacular -el colapso de la economía mexicana- la CIA apenas podía contener su disgusto cuando describió la manera en que el ex presidente había contribuido en aquel momento con la ya cercana ruina del país. En una evaluación secreta hecha sólo un año después de que Miguel de la Madrid llegara a la oficina ("La perspectiva para México", 25 de abril, 1984), la agencia observó:

Después que México se convirtió en un exportador neto de petróleo, el ex presidente López Portillo no pude resistir las presiones que le hicieron para que incrementara el gasto público, pero la tendencia del ex presidente hacia las grandes intrigas también contribuyó significativamente al desastroso boom y al ciclo de quiebra que siguió a este (.) Virtualmente todos los grupos sociales y económicos han tenido que aceptar la decadencia de sus estándares de vida, bajar sus expectativas, y competir por beneficios y oportunidades en un ambiente económico sumamente negativo. De la Madrid ha luchado por preservar el equilibrio social y restaurar la confianza en el sistema político. En particular, ha intentado distanciarse de la atroz corrupción y de los fracasos de López Portillo y otros importantes funcionarios del anterior gobierno.

Este fue un legado que sobreviviría al hombre.

Kate Doyle <kadoyle@gwu.edu> es Directora del Proyecto México, del National Security Archive en Washington, DC y analista para el IRC Programa de las Américas. Este artículo forma parte de la serie mensual Archivos Abiertos, reproducido por el Programa de las Américas, del National Security Archive y la Revista Proceso. En la página de Internet del Archivo Nacional de Seguridad, www.nsarchive.org/mexico, se pueden encontrar transcripciones de estas conversaciones.

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Cita recomendada:
Kate Doyle, " El preludio del desastre: José López Portillo y el colapso económico de 1976," Programa de las Américas (Silver City, NM: Interhemispheric Resource Center, 14 de mayo de 2004).

Ubicación en Internet:
http://www.americaspolicy.org/columns/doyle/2004/0405preludio-esp.html

Escritor: Kate Doyle
Traducción: Midiala Rosales Rosa
Investigación: Michelle Chase
Redacción: Laura Carlsen, IRC
Producción y diseño: Chellee Chase-Saiz, IRC